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原創丨【國企改革深化提升系列】專題二:理性看待國企改革進程中的現實困境和短板弱項

時間:2023-10-27 13:55:00  來源:城望集團  作者:城望集團  已閱:0


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原創丨【國企改革深化提升系列】專題一:攻堅克難,上下求索——改革開放以來國企改革的歷程和成果

在黨中央堅強領導下,在國務院國企改革領導小組統籌安排下,各地政府部門和國有企業堅持把實施國企改革三年行動作為重大政治任務,推動國企改革在重點領域和關鍵環節上取得突破性進展,全面高質量完成國企改革三年行動方案的重點任務,實現國有資本整體運行質量和國有企業活力效率明顯提升。但必須理性認識到,國企改革進程中仍存在部分短板弱項,仍存在不平衡、穿透基層一線不夠、部分重點改革任務形到神不到、改革質量和實效仍需提高等突出問題。特別是大部分城投公司仍面臨政企關系不清、公益性業務和經營性業務平衡、企業管理效率不佳等諸多現實困境。

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國資委設立之初,意在依法履行出資人職責,實現政企分開、政資分開,社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開,不干預企業依法自主經營。當前各地國資監管部門作為代表政府部門切實履行國有出資人職能的機構,同時肩負國企出資人和國資監管兩大職責。

從國企出資人職責來說,地方國資監管部門履行出資人職責,以股東身份從公司治理層面參與國有企業管理,既包括主導地方全局國有經濟布局優化和結構調整,也包括制定《行使出資人權責清單》或《出資人監管權責清單》等制度,對公司日常經營管理事項進行決策,例如對國有企業主營業務、國有產權變動、國有資本金變動等事項進行核準,決定是否通過上述事項的申請。

從國資監管職責來說,地方國資監管部門緊緊圍繞“管資本”這條主線,根據國企改革各項政策和制度,在明確管資本重點內容的基礎上,同步調整優化監管方式,對國有企業日常經營管理行為進行監管。管企業與管資本的主要區別在于,管企業聚焦微觀主體,側重于監管單個企業的具體經營管理事項;管資本著眼于價值形態,既關注一個企業的資本,又關注資本的整體性和流動性,以更好地發揮國有資本的功能作用。管資本類似于“一行一局一會”對于金融機構所行使的監管職責,其邊界在于約束企業行為而不直接干預企業經營行為。同樣在《行使出資人權責清單》或《出資人監管權責清單》等制度上體現為,國資監管部門對企業領導人進行任命,對企業國有資本經營收益進行管理等。

基于國資監管部門現有工作職能,如何真正做到該管的要科學管理、絕不缺位,不該管的要依法放權、絕不越位,一定程度上滋生國資監管與企業管理邊界不清的問題,成為國企改革進程中的短板弱項。如何進一步明細國資監管和企業管理的邊界,事關優化調整地方國資國企監管架構大布局,不可不察。

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從2020年政府工作報告首次提及“國企要聚焦主責主業”,到國資委《關于做好2023年中央企業投資管理進一步擴大有效投資有關事項的通知》要求中央企業進一步聚焦主責主業、發展實體經濟,充分說明聚焦主業、做強實業,瘦身健體、提質增效,是國企落實高質量發展的要求。

2014年的新預算法和43號文發布后,明確規定除發行地方政府債券舉借債務外,地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務,也不得通過企業舉借債務,要求剝離城投平臺的政府融資職能,2015年起城投平臺市場化轉型進程加快。其業務主要分成三類:公益性、準公益性和經營性業務。其中公益性業務主要包括市政道路、橋梁、水利等基礎設施建設,準公益性業務包括保障房、安居工程、污水處理、垃圾處理、道路養護、軌道交通、高速公路、城市公共交通等,經營性業務主要包括國有資產運營、貿易、物業、礦山開采、房地產開發、文化旅游等。從實踐來看,準公益性行業因其進入壁壘很高且部分業務處于國家“兩新一重”發展戰略中的重要發展領域,可產生穩定的現金流或可享受政府穩定補貼。三類業務的不同特點和屬性導致極易產生業務結構不均衡的問題,這種不均衡是履行國企社會責任的“拉力”和政策要求下轉型發展的“推力”共同作用的結果。

從履行國企社會責任角度來看,各地國有企業特別是城投公司作為地方公益項目建設及運營的主力軍,依據國家和地方的產業政策、戰略規劃、發展需求等,立足自身功能定位,服務大局,改善民生,圍繞城市建設和民生類公益事業主動作為。而公益性項目普遍存在高投入、長周期、低回報的特點,無法及時收回前期資金投入,導致應收賬款保持高位水平,使得部分城投公司長期依靠政府財政補貼維持項目運營。

從政策要求轉型發展角度來看,為做強做優做大國有企業,促進企業聚焦主業發展和實施專業化經營,增強企業核心競爭力,國有企業面臨優化主業和培育業務投資結構的考驗。其中培育、整合、提升經營性業務是城投公司增強造血機制、提升融資能力的重中之重。習近平總書記強調:“必須理直氣壯做強做優做大,不斷增強活力、影響力、抗風險能力,實現國有資產保值增值?!币虼?,聚焦主業拓展經營性業務、開展多元化業務布局是城投公司轉型發展的必由之路。

在地方財政收支平衡壓力明顯加大,在國有企業資源、資金有限現實困境下,如何創新公共服務領域的投融資和運營模式,改善公益性業務和經營性業務結構比重,增強自我造血功能,將主責主業做強做優做實,將成為國有企業突破轉型發展桎梏的關鍵。

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國務院國資委研究中心黨委副書記、紀委書記提出,完善中國特色國有企業現代公司治理,要將黨的領導融入公司治理各環節、黨組織內嵌到公司治理結構之中,建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度,健全權責法定、權責透明、協調運轉、有效制衡的公司治理機制,要確保公司治理的框架體系、推進原則與運行更加清晰。站在新一輪國企改革深化與加快建設世界一流企業的新征程上,剩下的短板弱項都是難啃的“硬骨頭”,需要始終錨定、縱橫貫通、改進完善,充分認識到中國特色國有企業現代公司治理的短板弱項,圍繞打造現代新國企深化改革,加快完善中國特色國有企業現代公司治理。從各地城投公司實踐來看,仍面臨以下問題:

(一)邊界清晰、協同共進、制衡有效的治理機制有待健全

首先,黨委前置事項清單有待優化和完善。黨委前置事項清單旨在明確黨委(黨組)在決策、執行、監督各環節的權責和工作方式,強調黨委會前置研究討論不等同于前置決定、不是代替董事會決策,要求總攬不包攬、到位不越位。其次,董事會科學決策有待規范。在董事會權責事項不清晰情況下,容易導致同一范圍主要人員對同一事項重復研究,難以保證決策質量和效率。最后,經理層履職行權未獲得保障。多數城投公司未明確經理層關于一般事項和“三重一大”事項的權責邊界、議事規則和程序要求,導致難以持續深化三項制度改革,深入落實“三能”機制,以及加強經理層成員任期制和契約化管理。

(二)因企施策、授權規范、分層分類的管控模式有待優化

一方面,如何科學合理差異授權成為首要難題??茖W合理差異授權要求照分層分類、放管結合的原則,一業一策、一企一策實行差異化授權。這就要求城投公司科學研判各子公司在集團中的戰略定位、業務特點和能力水平,建立集權有道、分權有序、授權有章、用權有度的授權放權體系。具體來說,涉及到授權放權前制度建設、授權放權中信息檢測、授權放權后監督管理三個方面,對城投公司頂層設計、專業人才等方面要求較高。另一方面,難以積極推進精準管控。如何針對子公司的功能定位、管理層級、股權架構等方面,分別實施戰略型、運營型、治理型等不同的管控模式,也是各地城投公司國企改革進程中的短板弱項之一。精準管控要求責任、權利、義務相統一,授權、管理、服務相銜接,而從各地實踐來看,整合重組短期內難以發揮效能,集團和子公司屬松散型母子關系,非領導與被領導關系,多數公司集團化運行機制尚未完全建立。

(三)系統完備、銜接匹配、執行有效的制度體系有待完善

國務院國有企業改革領導小組辦公室專題推進會信息顯示,在中央企業及各地國有企業,勞動、人事、分配三項制度改革已經大范圍破冰破局,未來如何進一步推動“三能”(管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增增減)機制在各層級企業普遍化、常態化運行成為關鍵。經理層成員任期制和契約化管理是三項制度改革的“牛鼻子”,然而三年行動以來尚未開展過管理人員競爭上崗、末等調整和不勝任退出的地方國有企業仍占多數。從城望集團服務全國各地城投公司經驗來看,以薪酬為例,全面構建“業績導向+精準考核+剛性兌現”的差異化薪酬分配體系的城投公司較多,但依然面臨一些實質性的挑戰。最突出的問題在于薪酬分配不公平依然存在,囿于行政化色彩濃重、人才匱乏、實際經營情況不佳等困境,短期內較難維系多元化的分配制度、福利制度和績效薪資制度,薪酬制度仍然存在存在較大優化改善的空間。

行百里者半九十,新時代新征程如何切實提升補短板強弱項的緊迫感和針對性,有的放矢、對癥下藥、加快解決,要求國有企業以更高站位、更強責任、更大力度把國企改革向縱深推進,堅定走好中國式現代化新道路,繼續發揮經濟社會穩定發展“頂梁柱”“壓艙石”作用。


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